习近平强调，森林关系国家生态安全。要着力推进国土绿化，坚持全民义务植树活动，加强重点林业工程建设，实施新一轮退耕还林。要着力提高森林质量，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并举。要完善天然林保护制度，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，实施森林质量精准提升工程。要着力开展森林城市建设，搞好城市内绿化，使城市适宜绿化的地方都绿起来。搞好城市周边绿化，充分利用不适宜耕作的土地开展绿化造林；搞好城市群绿化，扩大城市之间的生态空间。要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。

国家森林城市每年评选一次。目前，全国有387个城市开展国家森林城市创建，194个城市获得“国家森林城市”荣誉称号。国家把“森林城市工程”列入“十三五”165项重大工程之一。《全国森林城市发展规划（2018-2025年）》提出，到2025年，我国将建成300个国家森林城市。创建国家森林城市，淮安大有可为。

一、创建国家森林城市的评价标准、申报程序

从2004年起，全国绿化委员会、国家林业局（后来为国家林业和草原局）启动了“国家森林城市”评定程序，并制定了《“国家森林城市”评价指标》和《“国家森林城市”申报办法》。同时，每年举办一届中国城市森林论坛。

（一）国家森林城市评定指标

2007年3月15日，国家林业局（以后改为“国家林业和草原局”）公布国家森林城市评价指标。共有综合指标、覆盖率、森林生态网络、森林健康、公共休闲、生态文化、乡村绿化7个方面的指标。

（二）申报国家森林城市工作程序

1.申报城市向所在省、自治区林业厅（局）提出创建申请；

2.申报城市所在省、自治区林业厅（局）对申报城市进行初审，根据初审结果，向国家林业局提出推荐申请报告；

3.申办中国城市森林论坛的城市需向所在省、自治区人民政府提出申请，并由所在省、自治区人民政府向国家林业局申报。

4.直辖市直接向国家林业局申报。

（三）考核评定

国家林业局创森办负责国家森林城市的考核和复查工作。

1.确定考察城市。对提出考核申请的创建城市进行综合评定，确定国家森林城市候选城市；

2.组织综合考察。抽调有关工作人员和专家组成考察组，对国家森林城市候选城市进行实地考察，形成考察意见，上报国家林业局，同时通报候选城市；

3.公示考核结果。对通过考核的城市在国家林业局政府网站、关注森林网站、中国绿色时报、《生态文化》杂志公示15天；

4.命名授牌。公示后，国家林业和草原局对候选城市进行审定，对审定通过的城市由全国绿化委员会、国家林草局命名为“国家森林城市”，原则上每年授予一次，并在当年举办的中国城市森林论坛上授牌。

二、淮安创建国家森林城市的优势

（一）生态市建设苏北领先

淮安市已达到国家生态市标准（苏北唯一），金湖县建成首批国家生态文明建设示范县，全市建成省级生态文明建设示范乡镇60个、示范村27个。全市生态环境满意率达到88%，持续保持全省前列。

（二）全市绿化工作走在全国前列

淮安市森林旅游资源丰富，目前森林覆盖面积321万亩，林木覆盖率达23.92%。现有国家级森林公园2个（盱眙县铁山寺国家森林公园和盱眙县第一山国家森林公园）；省级森林公园1个（洪泽湖古堰省级森林公园）；省级自然保护区2个（洪泽湖东部湿地省级自然保护区和涟漪湖黄嘴白鹭省级自然保护区）；国家湿地公园（试点）2个（江苏古淮河国家湿地公园和白马湖国家湿地公园）、省级湿地公园1个（盱眙天泉湖省级湿地公园）。自然湿地保护率达51.6%，位居全省前列。2008年9月，淮安获得“国家园林城市”称号。上世纪90年代,淮安市各县区就获得国家平原绿化先进县称号，绿化工作走在全国的前列。全市森林面积总量、活立木蓄积总量和森林覆盖率均位居全省前列。

（三）全市林业制度建设取得成效

通过制度改革，优化林业工作环境，推进林业生态和国土绿化，促进人与自然和谐共生。

一是林权抵押贷款工作开全省先河。2010年，市政府办下发了《关于转发市林业局人行淮安市中心支行淮安市林权抵押贷款实施办法（试行）的通知》，在全省地级市率先构建了以林权证抵押贷款为主的林业投融资平台。省林业局主要负责同志对淮安市的林权抵押贷款做法给予高度肯定，建议在全省推而广之。

二是淮安市园林部门编制了《淮安城市绿地系统规划（2011-2030）》。《规划》明确了“绿廊环绕，两环六带绿相连；城水相依，一脉百园城融绿”的城市风貌特色规划思路，重点打造大运河、里运河、古黄河、盐河“四河八岸”景观，彰显淮安特有的绿水城市风貌，形成以城市公园为主体，道路滨河绿地为骨架，路景相连、水景相连、林网相连的点线面相结合的生态绿地系统。

三是淮安市在全省首家立法颁布了《淮安市永久性绿地保护条例》（2016年7月1日）。《条例》规定建设项目占用须履行人大报批程序，严格落实绿化补偿制度。凡涉及占用绿地、迁移苗木数量较大的事项，须组织“绿评”论证，涉及占用永久性绿地的，按照保护条例办理相关手续，并落实绿化补偿制度。

上表看，淮安创建国家森林城市的主要条件已经达到或者基本达到。存在的主要问题是：城区特别是有的小区绿化水平偏低，平原地区树种比较单一，树种结构不优。这些问题可在创建过程中得到逐步解决。

三、淮安创建国家森林城市对策

开展森林城市建设是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，是建设生态文明和美丽中国的必然要求。淮安作为淮河经济带核心城市、江淮生态经济区中心区域、大运河文化带建设示范城市，要踊跃参与，精心组织，大力推进，以促进全市绿色发展，增进民生福祉，为全市可持续发展提供生态支撑。

（一）明确创建牵头部门

建议市委、市政府成立“创森”领导小组，市领导及有关职能部门人员组成，对全市创森工作给予部署、指导、检查、协调和服务。市有关职能部门为牵头部门，相关部门参加。自2020年或者2021年起，把“创森”工作纳入目标考核内容，纳入年度生态文明建设、高质量发展等综合考核。建议在全市率先将“森林覆盖率”和“自然湿地保护率”列入地方党政主要领导任期资源环境责任审计。

（二）制订创建国家森林城市工作方案

职能部门根据创建国家森林城市工作考核验收程序，明确责任人和有关处室，制订时间表、任务书，调研学习省内外城市创森经验，结合全市实际情况，制订建设森林方案。方案要体现“绿化为民、绿化惠民、共建共享”的理念，即建设森林城市是全民的“大合唱”，不是政府的“独角戏”，让建设森林城市成为全市人民的自觉行动。

（三）实施五大工程

1.实施城市绿化工程。提高市、县城区、乡镇建成区现有公园、游园、道路的绿化水平，以乔灌木增绿为主，做到乔、灌、花、草多品种合理搭配，高、中、低层次错落有序，营造高品位的城区绿化、公园和景观走廊，着力打造一批景观亮点。开展园林式绿化单位（小区）创建活动，大力推进绿化进机关、进企业、进学校、进小区活动。采取拆墙透绿、拆违建绿、见缝插绿等方式进行绿化、美化。在中心城区及近郊新建一批大型公园、植物园，为居民提供更多的游憩空间，全面提升城区生态环境质量。

2.实施绿色通道工程。着力开展国道、省道和县、乡道路沿线绿化，有效开展乡村道路绿化建设。按照按近自然的模式注重与周边自然相结合、与人文景观相结合，依托乡土树种在公路两侧全面开展乔木为主绿化工作，尤其是针对新建设的公路及铁路交通沿线，应当将其与绿化工作高效衔接在一起，促使生态建设与城市发展更加协调、密切配合，实行工程竣工一段绿化一段，公路验收一条绿化一条，确保与公路工程同步验收、同步交付管理；实行乔、灌、草相结合的绿化方式，已完成主要绿化树种种植的，通过见缝插绿、配套添绿方式提升绿化效果。按照属地管理原则，实行分级负责，结合特色产业建设打造“路从林中过，车在树下行”的绿色通道景观，将绿色发展与农业、旅游业建设等结合在一起，创建一体化的生态景观体系，促使不同产业之间相互关联、贯穿的城市与乡村发展新形式，道路沿线宜林宜绿地实现“全绿化、不露荒、不断线”，将侧重点放在自然景观的科学塑造上，促使城乡的生态绿色通道不断美化。

3.实施村庄社区绿化美化工程。围绕美丽乡村、美好社区建设，以村镇森林化、道路林荫化、庭院花果化为目标，在村庄、社区外围营造围村片林，在公共场所、内部道路和房前屋后等部位进行立体式、组团式绿化、美化，提高常绿树和花卉配置比例，实现内部园林化、外部森林化，切实改善村民的生活环境。城市新建小区开发业主，严格按照城市建设容积率、绿化率等指标进行建设，并加强监督验收，坚决杜绝擅自调整绿地指标的行为。建议该工程要注重乡土树种的选用，杜绝奇花异草、贪大求洋做法。乡土树种是指本乡本土的原生树种，是在当地环境条件下经过无数年优胜劣汰、自然考验竞争后才留下来的，从外貌到结构均适应了当地环境，对当地灾害性气候有较强的抵御能力。利用乡土树种，能适应当地自然生长条件、达到适地适树的要求，还能代表一定的植被文化和地域风情，为村庄社区多样化的植物配置提供了极为有利的条件，不要盲目地从外地引进树种，这样做，不仅成本高，而且有时成活率也不高。

4.实施市场化造林工程。推进土地流转规模化造林，从用地源头上确保“栽得活、留得下”。一是引入市场机制发展苗圃式造林，从经营模式上实现“长得好、保得住”。二是发展林下经济落实责任制造林。从抚育管护上实现“树成材、地增效”，有效破解用地、资金等制约瓶颈，确保栽得下、保得住、长得好，实现“政府得绿、企业得利、群众得益”的多赢局面。三是深化林地经营权流转改革，引导林地使用权与经营权适当分离，推进林地向规模经营集中、向产业化经营集中；鼓励林农以林地、林木入股经营，享受利润分配，提高林农进入市场的组织化程度，实现传统林业向现代林业转型。四是突出技术创新。委托国内科研院所开展生物多样性保护、湿地保护、公园绿地建设等专项规划。制定造林绿化技术标准、技术手册、设计导则、管理办法、评价指标、管理规范、验收规范等系列规范性和导向性文件，让“创森”建设有标准、技术有指导、工作有规范。

5.实施生态文化工程。创新生态文化传播形式、拓宽生态文化传播载体，积极开展形势多样的宣传活动，引导群众参与生态建设与保护活动。各县（市、区）完成不少于１个以城市森林公园为核心公园为主的省级生态文明教育基地创建，推动城市生态建设的水平上升至国家级别，组织开展县花、县树的评审，组织动员广大市民广泛开展城市绿地或树木认建、认养、认管等多种形式的社会参与绿化活动。尤其是针对城市中历史较为久远的古树名木，对其进行重点保护。鼓励创作将生态文明建设作为核心的快板、小品、歌剧和微电影、微小说等文艺作品，组织开展“水懂我心、大美淮安”摄影、征文和知识竞赛活动，全面丰富森林文化的内涵；以开展义务植树活动为载体，不断提高广大市民植绿、兴绿、爱绿、护绿的生态文明意识，提高市民对创建活动的知晓率、参与率和支持率。

（四）加大执法力度，保护林木资源安全

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，认真贯彻执行林业相关政策法规，切实加大森林资源保护力度。严格控制森林资源采伐限额，原则上只允许抚育性质的采伐。加快全市森林监测体系建设步伐，加强对森林资源的监控与管理。严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、湿地，滥捕乱猎野生动物等违法犯罪行为，严禁发生重大破坏资源违法案件。严禁从农村和山上移植古树、大树进城。采取多种措施，为野生动物营造良好的生活、栖息自然生境。切实做好森林防火和林业有害生物防治工作，防止出现大的森林灾害。（何伟 朱洁 顾彪 孙永军）

（作者单位：淮阴师范学院淮安发展研究院、淮安市政协经济科技委员会、淮安市发展和改革委员会、淮安市自然资源和规划局）

融媒体编辑 曹盈